深度 | 長江經濟帶建設,如何保護利用水資源?

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樓主 2019-11-28 16:39:54
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長江經濟帶建設戰略的實施,需要通過優化產業布局、加強監督考核、推進水生態保護與修復、建立新型協作機制,以此加強水資源保護。當前處在國家機構改革的重要時期,應該盡快捋順長江經濟帶建設相關部門職責,實現保護與發展互利互贏,促進長江經濟帶綠色可持續發展。



長江經濟帶東起上海、西至云南,涉及上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省(直轄市),其人口及生產總值均超過全國總量的40%。長江經濟帶具備“生態文明建設的先行示范帶、引領全國轉型發展的創新驅動帶、具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶”4個戰略定位。


黨的十九大報告和習近平總書記關于長江大保護的重要講話,對新時期長江經濟帶建設的水資源保護工作提出了新的更高要求。然而,目前長江經濟帶沿江區域因產業布局不合理造成的水資源利用矛盾突出、污染物排放量大導致的水質風險、水生態破壞、管理體制機制不完善等問題都尚未從根本上解決。


現狀與問題


○ 產業布局不合理,水資源利用矛盾凸顯


從流域和區域角度看,長江經濟帶上中下游、沿江兩岸均存在區域發展不均衡、產業布局不合理的問題。長江經濟帶下游地區經濟發展水平、社會建設水平、區域發展水平均高于中游地區和上游地區,各區域發展存在明顯不均衡。長江經濟帶 11 個省(直轄市)產業發展階段和布局缺乏統籌,總體規劃布局不合理,沒有形成一個從產品到供應、價值、產業的上中下游緊密的鏈,勢必因資源利用率不高造成某些資源的過度開發或浪費。


因區域經濟發展水平、建設水平差異導致的流域上中下游對水資源的利用效率不同,水資源的需求矛盾正逐步凸顯。長江流域水資源開發利用率為17.8%,工業、生活、灌溉用水利用率不高,工業用水重復利用率在62%左右,城市供水管網漏失率普遍約為20%,灌溉水利用系數約為0.45。總體來看,長江流域水資源利用效益低于全國平均值,水資源浪費嚴重,具有較大的節水潛力。從沿江兩岸來看,依托長江水運優勢,長江經濟帶各省市沿江集中布局了一批煤炭、化工、鋼鐵、有色金屬、制藥、造紙等高耗能、高耗水和高污染以及資源依賴較強的產業,目前沿江分布著五大鋼鐵基地、七大煉油中心,還有一批有色金屬基地、機械工業基地和石油化工基地。據不完全統計,長江沿岸化工企業約占全國的1/2,省級以上工業園區和經濟開發區約占全國的1/3。高耗水、高排放產業的高強度分布造成沿江兩岸水資源利用的區域不平衡,對該區域生活飲用水、生態用水等形成一定壓力。


○ 污染物排放量大,水質風險時有發生


長江流域總體水質較好,2015年,長江經濟帶參評河段中Ⅰ~Ⅲ類水的河長比例為76.7%,省界斷面Ⅰ~Ⅲ類水的河長比例在78%左右;但部分支流、局部城市江段和部分湖泊水污染較為嚴重,水質較差。


長江經濟帶11 個省(直轄市)用水量大,污染物排放量也大。2015 年工業用水量約占全國工業用水總量的 60%,廢水排放量達到318.84 億t,占全國廢水排放總量的40%。2017年開展的長江經濟帶入河排污口檢查專項行動調查發現,長江經濟帶重要江河湖泊水功能區規模以上入河排污口共1900余個,年廢污水入河總量280億
m3,其中工業企業廢污水約160億m3。化工、鋼鐵等水污染高風險行業在沿江兩岸密集分布,使重大水污染事件風險防范的壓力增大,水質風險事件時有發生。


○ 水生態功能退化,系統性保護不足


調查發現,長江漁業資源數量、組成結構、種群生態參數等發生了一系列變化,珍稀特有物種全面衰退,白鰭豚、白鱘已功能性滅絕,中華鱘、江豚等極度瀕危,長江流域水生態系統遭到破壞、生物多樣性下降、水生態功能退化的問題得到業界普通認可。


其原因主要有以下幾個方面:①大壩阻隔改變魚類生境條件,部分魚類洄游通道受到影響;②水庫淹沒和運行導致庫區、壩下水文過程變化,高壩導致的低溫水下泄等改變了水生生物的適宜生境,魚類資源產卵繁殖條件受到影響,水生態系統功能受損;③對水資源的掠奪性開發導致河流流量減少甚至季節性脫流,河道內生態用水不足,給水生生物帶來滅頂之災;④工程長期運行后河勢變化、庫區富營養化等改變了許多珍稀特有生物的適宜生境。

科研人員為受傷江豚進行傷口處理


針對長江流域水生態問題,國家主管部門和水利水電工程建設單位均采取了對應的保護方案,然而這些保護方案均是從履行各行業、單個工程的環境保護責任角度出發,缺乏系統性和整體性。


○ 管理體制機制不完善


經過多年的探索實踐,長江流域綜合管理體系初步形成,涉水管理法律法規體系逐步完善,初步建立了以流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。但水資源保護相關的法律法規較為分散,在涉及具體的綜合事務處理上可操作性較差,交通、環保、農業、林業、旅游等相關部門均參與管理,不同單位和部門之間管理目標和職能缺乏協調,現有管理常出現“各管一段”“各管一片”的困境,甚至有無人管理的真空地帶,流域管理的統一性和整體性嚴重缺乏。


自 2016 年 1 月 5日習近平總書記在重慶提出“共抓大保護,不搞大開發”之后,長江經濟帶生態保護被提到前所未有的高度,國家相關部委、沿江 11 個省(直轄市)積極響應并行動,部委協商、省際協議等開展了各類合作,但總體而言仍處于分割狀態,因管理手段不健全、監測體系不完備、缺乏統一有效的監督管理等問題導致管理體制機制仍有諸多薄弱環節。


水資源保護的對策措施


○ 優化產業布局,實行水資源利用雙控


產業結構調整任重而道遠,當前和今后一個時期,要將優化區域、沿江產業布局,流域上下游推進實施差別化環境準入作為一個長期任務來抓。長江經濟帶沿江地區應按照《長江經濟帶發展規劃綱要》、生態保護紅線劃定和管控的要求,引導區域產業發展。長江沿江應全面限制新建石油化工、煤化工等化工項目,禁止建設新增長江水污染物排放的項目;削減污染源,堅決取締“十小”企業,專項整治造紙、制革、電鍍、印染、有色金屬等重點行業,從源頭防范環境污染。


實行水資源利用總量強度雙控,在提高水資源重復利用率的基礎上優化水資源配置。在已完成的漢江、嘉陵江等水量分配工作的基礎上,加快推進重要跨省河流以及供用水矛盾突出的中小河流水量分配工作,組織制定各行政區內主要江河流域水量分配方案。同時,長江經濟帶沿江地區要加強高耗水行業用水定額管理,嚴格控制高耗水項目建設,提高工業用水的重復利用率,以水資源承載力為依據,合理確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間,科學劃定城市功能分區。城鎮建設和承接產業轉移區域不得突破水資源承載能力,以水資源總量和強度雙控線作為以水定域、以水定產的控制上線。


○ 以“硬約束”加強監督考核,促進污染物總量減排


按照《“十三五”實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》的要求,以《全國重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限排總量控制方案》為基礎,落實長江經濟帶重要江河湖泊水功能區污染物總量減排目標要求。制定長江流域專門的保護性法律作為地方政績的“硬約束”,同時盡快出臺量化污染事件生態環境損害程度的規范文件,完善環保行政執法與刑事司法銜接聯動機制,推行檢察機關開展公益訴訟,推進生態環境損害賠償制度改革等。


有法可依之外,還應建立統一、高效、動態的監督考核機制。一是建立統一的水資源數據庫,統籌水利、環保、交通、水文等政府與相關科研機構數據,利用大數據技術,對水資源的水量、質量和空間分布等開展及時監測和數據更新,建立實時監控系統,為考核提供數據支持;二是對照水資源消耗總量和強度雙控線、生態保護紅線等建立定量考核體系,建立水資源利用激勵約束機制、領導干部自然資源資產離任審計制度等,可與現行的河長制湖長制掛鉤,以強化長江保護制度執行的嚴肅性和約束性。


○ 堅持生態優先,推進水生態保護與修復


各類涉水工程開發利用要堅持生態優先原則。港口、航道等工程建設要按照《長江岸線保護和開發利用總體規劃》實施,避免岸線不當開發破壞濱江濕地,進而影響水生態及漁業可持續發展。從生態保護優先的角度優化大型水庫調度,通過魚類產卵期加大下泄流量、保障生態流量等措施形成有利于魚類生存的水文條件,通過建設適合的過魚設施、重要水生生物棲息地修復、沿江岸邊帶生態修復等措施恢復水生生物生境,逐步修復受損的水生生態系統功能。加強河湖岸線和河漫灘管理,實施退田還湖、退田還濕,嚴禁侵占河湖生態空間,有序推動河湖休養生息。以修復受損的河濱、湖濱、河口濕地為目標,針對不同區域濕地特征,采取不同的保護與修復措施,主要包括濕地封育保護、生態補水、水環境保護、生物多樣性修復工程措施。


鑒于長江水生態系統保護的迫切性,應充分考慮流域保護的系統性和整體性,統籌流域上下游、左右岸的關系和水生態功能定位,加快編制長江經濟帶水生態環境保護與修復專項規劃,科學制定保護與修復規劃方案。


○ 建立健全跨部門跨地區的協調體制機制


長江經濟帶要實現綠色發展,必須建立健全跨部門跨地區的管理體制,平衡各方開發利用與保護利益關系。可設置專門機構,統籌負責長江經濟帶各項資源包括水資源的開發利用及發展規劃,處理長江經濟帶建設中的發展問題,開展沿江省市各類資源保護責任考核;也可以在國務院直接領導下,由國務院委托專門機構,賦予相應權力,出臺制定沿江省市協作機制,明確各方職責,統籌協調問題開展考核。


長江經濟帶現階段協作機制可結合目前開展的河長制湖長制工作,全面落實長江干流及各級支流河長制,由擔任河長的行政首長協調各相關部門協同開展轄區內的河流保護工作,完善流域管理與區域管理相結合的管理體制,推動跨區域和跨部門的協調機制建設,統籌推進長江保護與管理。


刊于《中國水利》2018年第11期,原題為《長江經濟帶建設中水資源利用問題與保護對策研究》,作者為水利部長江水利委員會長江水資源保護科學研究所高級工程師。


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